Katarzyna Kądziela

Po wielu latach starań różnych środowisk, Polska doczekała się ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Kolejnym krokiem będzie opracowanie Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie. Przed przystąpieniem do prac, warto skorzystać z rozwiązań, które wypracowały sobie inne kraje europejskie.

W 2005 roku po długim okresie przygotowań, w których uczestniczyły także organizacje pozarządowe, rząd przedstawił Sejmowi projekt ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Ustawa została uchwalona i weszła w życie z dniem 21 listopada 2005 roku. Jednym z jej postanowień jest przygotowanie i wdrożenie w Polsce zintegrowanego programu przeciwdziałania i zwalczania przemocy w rodzinie. Programy takie realizowane są we wszystkich krajach Unii Europejskiej. Ich skuteczność została już potwierdzona. Należy mieć nadzieję, że polski program także przyczyni się do zdecydowanej poprawy i intensyfikacji działań na rzecz ochrony ofiar przemocy. Przewidziane w ustawie coroczne sprawozdanie rządu z realizacji programu, składane Sejmowi RP do 30 czerwca każdego roku, pozwoli opinii publicznej na stałą kontrolę podejmowanych inicjatyw i będzie ważnym instrumentem umożliwiającym dostosowanie działań wszystkich podmiotów systemu do zmieniających się potrzeb. Krajowy Program Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie będzie tworzony w nawiązaniu do europejskiego programu Daphne II, w którym Polska jako kraj członkowski UE bierze udział. W obliczu czekających nas prac, istotne wydaje się poznanie podstawowych instrumentów stosowanych w Unii w zakresie przeciwdziałania przemocy.
Unijne akty

W krajach Unii Europejskiej zobowiązania wynikające z międzynarodowych aktów prawnych dotyczących ochrony ofiar przemocy w rodzinie (przede wszystkim kobiet) są ważną częścią programów mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa publicznego obywateli. Po 1993 roku, kiedy to podczas konferencji ONZ na temat praw człowieka w Wiedniu wyodrębniono prawa kobiet jako specyficzną część powszechnych praw człowieka i uznano przemoc wobec kobiet za ciężkie naruszenie tych praw, a szczególnie po roku 1995, po IV Światowej Konferencji ONZ w sprawach Kobiet w Pekinie, działania UE w zakresie przeciwdziałania przemocy wobec kobiet (w rodzinie) przybrały formę wspólnych, długofalowych programów i strategii.

Stawiając kwestię zwalczania przemocy jako jeden z priorytetów, Unia Europejska podkreśla, że jednym z elementów ochrony praw zapisanych w Karcie Praw Podstawowych, w szczególności prawa do nietykalności fizycznej, jest bez wątpienia walka z przemocą. Związki pomiędzy przemocą a kilkoma innymi prawami podstawowymi (do wolności, bezpieczeństwa, zdrowia, pracy itd.) są na tyle silne, że konieczne jest wspieranie ogólnej realizacji tych praw w połączeniu z nietykalnością fizyczną osób. Dlatego też od lat podejmowane są skoordynowane działania mające na celu zwalczanie przemocy wobec dzieci, młodzieży i kobiet.

W ustanowionym przez instytucje unijne na lata 2007-2013 programie "Walka z przemocą (Daphne) oraz profilaktyka i informacja antynarkotykowa" (jest to część programu ogólnego "Prawa podstawowe i sprawiedliwość"), podkreśla się, że "przemoc fizyczna, seksualna i psychologiczna wobec dzieci, młodzieży i kobiet, w tym grożenie takimi czynami, stosowanie przymusu lub nieuzasadnione pozbawianie wolności, w życiu publicznym czy też prywatnym, stanowi naruszenie ich praw do życia, bezpieczeństwa, wolności, godności oraz nietykalności fizycznej ofiar. Skutki takiej przemocy, tak rozpowszechnionej w ramach Wspólnoty, stanowią prawdziwą plagę zdrowotną oraz przeszkodę w korzystaniu z przysługujących każdemu obywatelowi praw do bezpieczeństwa, wolności i sprawiedliwości".

Na lata 2004-2008 Wspólnota przyjęła także program Daphne II, będący kontynuacją programu Daphne realizowanego w latach 2000-2003. Wśród jego celów znalazło się m.in. "zapobieganie i zwalczanie przemocy we wszystkich formach, w sferze publicznej i prywatnej, wobec dzieci, młodzieży i kobiet, poprzez podejmowanie środków profilaktycznych oraz zapewnianie wsparcia ofiarom i grupom ryzyka poprzez:

• wspomaganie i wspieranie organizacji pozarządowych i innych organizacji działających na polu ochrony przed przemocą i jej zapobiegania oraz pomocy ofiarom;
• przygotowywanie i realizację akcji uświadamiających skierowanych do określonego kręgu odbiorców, opracowywanie materiałów uzupełniających już dostępne oraz adaptowanie i wykorzystanie istniejących materiałów na innych obszarach geograficznych lub w odniesieniu do innych kręgów odbiorców;
• rozpowszechnianie wyników uzyskanych w ramach dwóch programów Daphne wraz z ich adaptacją, transferem i wykorzystaniem przez innych beneficjentów lub na innych obszarach geograficznych;
• identyfikację i intensyfikację działań przyczyniających się do pozytywnego traktowania osób narażonych na przemoc, mianowicie postępowanie zachęcające do szacunku dla takich osób oraz propagujące ich dobre samopoczucie i samorealizację".

Warto także zwrócić uwagę na grupy docelowe wskazywane przez Daphne II. Są to: ofiary przemocy i osoby nią zagrożone. Pozostałe grupy docelowe obejmują m.in. kadrę nauczycielską i edukacyjną, policję, pracowników socjalnych, władze lokalne i krajowe, personel medyczny i paramedyczny, pracowników wymiaru sprawiedliwości, organizacje pozarządowe, związki zawodowe i wspólnoty wyznaniowe.

Systemowość działań
Przeciwdziałanie przemocy traktowane jest przez większość krajów UE jako działania interdyscyplinarne, wymagające koordynacji i monitorowania na poziomie krajowym. Dlatego też powołuje się funkcjonujące na możliwie wysokim szczeblu interdyscyplinarne komisje, rady, składające się z przedstawicieli resortów, służb i instytucji odpowiedzialnych za rozwiązywanie problemów związanych z bezpieczeństwem publicznym, wymiarem sprawiedliwości, zdrowiem i zabezpieczeniem społecznym. Przygotowują one i rozwijają narodowe strategie zwalczania przemocy (najczęściej są one wpisane w krajowe strategie zwalczania przestępczości), monitorują ich funkcjonowanie, mają wpływ na zabezpieczenie odpowiednich środków finansowych w budżecie państwa, wypracowują nowe metody zwalczania przemocy. Instytucje te przygotowują także propozycje zmian prawnych, których celem jest coraz lepsze zabezpieczenie praw ofiar i zapobieganie przemocy oraz skuteczniejsze oddziaływanie na sprawców i opinię publiczną.

Działająca w Szwecji Narodowa Rada Zapobiegania Przestępczości zainicjowała proces zmian prawnych dotyczący przeciwdziałania przemocy, który w 1988 roku został nazwany "Reforma w sprawie przemocy wobec kobiet". Podobna instytucja funkcjonuje w Austrii. Dzięki niej przygotowano ustawę o przeciwdziałaniu przemocy - wzorcową dla wielu krajów UE. W Grecji powołano międzyresortową komisję rządową, nazwaną Komitetem ds. Przeciwdziałania Przemocy wobec Kobiet, w Hiszpanii funkcjonuje Narodowe Obserwatorium do spraw Przemocy wobec Kobiet, w Chorwacji przewidziano powołanie przy ministrze sprawiedliwości komisji nadzorującej pracę organów postępowania karnego i wykroczeniowego. Do jej zadań będzie należało także monitorowanie wykonywania sankcji związanych z ochroną przed przemocą w rodzinie.
Wzorem innych krajów warto, aby także w Polsce, w ramach Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, powstała instytucja o charakterze interdyscyplinarnym i międzyinstytucjonalnym, która miałaby za zadanie:

• monitorowanie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w tym Krajowego Programu;
• określanie środków niezbędnych do wykonywania zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie, które należy wydatkować z budżetu państwa (dotychczasowe doświadczenia wskazują, że pozostawienie poszczególnym resortom decyzji o wyodrębnieniu środków na walkę z przemocą w ich budżetach, nie gwarantuje odpowiedniego poziomu finansowania tych zadań);
• opracowywanie i proponowanie nowych metod przeciwdziałania przemocy w rodzinie;
• koordynację współdziałania i rozwój współpracy z organizacjami pozarządowymi, których przedstawiciele także powinni być członkami tej instytucji;
• inicjowanie programów specjalnych, prowadzenie szkoleń oraz kampanii publicznych.

Taka instytucja powinna być również odpowiedzialna za współpracę międzynarodową, szczególnie z UE, i reprezentować Polskę w programach unijnych nakierowanych na zwalczanie przemocy w rodzinie. Jej istnienie gwarantowałoby stabilność polityki państwa w zakresie rozwiązywania tego problemu.
Instrumenty prawne

W zakresie zapobiegania i przeciwdziałania przemocy w rodzinie kraje UE szczególną wagę przykładają do rozwiązań prawnych gwarantujących całościowe, systemowe ujęcie problematyki interwencji służb, ochrony ofiar, edukacji społecznej, oddziaływania na sprawców. Instrumenty prawne odnoszące się do tych obszarów zapisane są bądź w ogólnonarodowych strategiach zwalczania przestępczości (np. Niemcy i Grecja), bądź w odrębnych ustawach poświęconych całości systemu lub jego częściom (Austria, Szwecja, Irlandia, Hiszpania, Chorwacja).

Specyficznymi i nowymi w legislacji instrumentami prawnymi, które służą ochronie ofiar przemocy w rodzinie są zakaz kontaktu sprawcy z ofiarą przemocy oraz nakaz izolacji sprawcy od ofiary. Są to rozwiązania wprost dotyczące specyfiki przestępstwa przemocy w rodzinie, wobec którego tradycyjne środki prawne okazują się nieskuteczne ze względu na możliwość zastraszania ofiar i wywierania silnej presji przez sprawców pozostających z ofiarami w najbliższym związku i w tym samym miejscu zamieszkania.

Przyjęta w 1997 roku w Austrii ustawa o ochronie policyjnej, jest przykładem całościowego podejścia do zagadnienia odpowiedzialności państwa za ochronę ofiar przemocy domowej. Stwierdza się w niej wyraźnie, że prawo do bezpieczeństwa i ochrony przed przemocą jest podstawowym prawem człowieka i dlatego za jego realizację odpowiedzialne jest państwo. Akt ten koncentruje się również na prawach ofiar, dostrzegając specyfikę tego przestępstwa, popełnianego najczęściej, kiedy sprawca i ofiara prowadzą wspólne gospodarstwo, mają wspólne miejsce zamieszkania, a ofiara pozostaje w zależności od sprawcy. W Austrii obowiązują przepisy i procedury policyjne umożliwiające natychmiastowe przerwanie przemocy i odizolowanie sprawcy od ofiary. Nakaz izolacji obowiązuje przez 10 dni, nawet wówczas, gdy ofiara wycofuje lub zaprzecza oskarżeniom. W ustawodawstwie austriackim bierze się więc pod uwagę psychologiczne uwarunkowania przestępstwa przemocy w rodzinie, m.in. syndrom stresu pourazowego (PTSD). Warto przytoczyć brzmienie odpowiedniego artykułu z ustawy: "Jeśli na podstawie niezaprzeczalnych faktów, szczególnie wziąwszy pod uwagę poprzednie niebezpieczne napaści (ataki), istnieje niebezpieczeństwo zagrożenia życia, ciała lub naruszenia wolności drugiej osoby, to organy publicznych służb bezpieczeństwa są upoważnione do wydania osobie powodującej zagrożenie nakazu opuszczenia mieszkania, które zamieszkuje osoba zagrożona, oraz jego najbliższej okolicy. Osobie wydalanej z mieszkania zostaje przedstawiony do wiadomości zakres działania nakazu opuszczenia mieszkania; zakres ten jest określony w taki sposób, aby umożliwiał rzeczywistą i skuteczną ochronę (profilaktyka) przed podobnymi zdarzeniami".

Taki nakaz przedstawia interweniujący policjant. Następnie sprawa zostaje przekazana do jednego z 10 centrów interwencyjnych, w których specjaliści udzielają pomocy ofiarom przemocy, ustalają wspólnie z poszkodowanymi dalszy plan działania, informują ich o możliwościach wsparcia i przysługujących im prawach. Dalsze pozostawanie sprawcy przemocy poza miejscem zamieszkania zależne jest od decyzji sądu, który bierze pod uwagę opinię poszkodowanych. Uważa się, że po okresie 10 dni i nawiązaniu kontaktów ze specjalistami, ofiary mogą lepiej ocenić zagrożenie, a będąc pewne, że prawo i reprezentujące je instytucje i organy państwa mają na uwadze przede wszystkim ich dobro, przezwyciężają swój lęk i mogą lepiej współpracować z policją i prokuratorem prowadzącym postępowanie. Natychmiastowe usunięcie domniemanego sprawcy przemocy ze wspólnego mieszkania jest sygnałem także dla sprawcy, że jego działania są bezprawne i musi on przyjąć za nie pełną odpowiedzialność, także w postaci ograniczenia jego prawa do dysponowania własnym mieszkaniem. Za naruszenie nakazu przewidziane są kary, z karą pozbawienia wolności włącznie. Nakaz narusza ok. 30% sprawców, co oznacza, że ok. 70% ofiar przemocy ma w ten sposób zagwarantowane bezpieczeństwo i pełną ochronę przed powtórzeniem się agresji.

W Szwecji przyjęto rozwiązanie jeszcze bardziej radykalne: nakaz izolacji wydaje prokurator na okres najpierw 30 dni (czas ten może być przedłużony), a sprawca może odwołać się od niego do sądu rejonowego. Obowiązkiem policji po wydaniu nakazu izolacji jest doprowadzenie sprawcy na przesłuchanie. Jeśli ten wystąpi do sądu z odwołaniem, sąd przesłuchuje także ofiarę. Złamanie nakazu przez sprawcę skutkuje karą grzywny lub pozbawienia wolności na okres do jednego roku (praktyka sądowa wskazuje, że z reguły są to kary 2-3 miesięcy pozbawienia wolności). W wypadku apelacji, prokurator reprezentuje ofiarę przed sądem. Doświadczenia szwedzkie wskazują, że ok. 70% osób, wobec których wydawany jest nakaz izolacji, podporządkowuje się mu. Na wniosek Narodowej Rady Zapobiegania Przestępczości, rząd szwedzki rozważa zaostrzenie nadzoru nad sprawcami przez wprowadzenie monitoringu elektronicznego.

Z kolei chorwacka ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie przewiduje środki ochrony ofiar w postaci zakazu zbliżania się sprawcy do ofiary, zakazu niepokojenia lub nachodzenia ofiary przemocy i wydalenie sprawcy przemocy z mieszkania lub domu do innego lokalu mieszkalnego, a także zapewnienie ochrony osobie narażonej na przemoc rozumianej jako umożliwienie zabrania z mieszkania rzeczy osobistych, ubrań, pieniędzy i innych przedmiotów niezbędnych w życiu codziennym, pod ochroną policji. Zakaz zbliżania się do ofiary i niepokojenia jej wydaje sąd na okres nie krótszy niż miesiąc i nie dłuższy niż rok. Nakaz wydalenia z mieszkania obowiązywać może od miesiąca do trzech miesięcy.

Inne podejście do kwestii zapewnienia ochrony ofiarom przyjęto w hiszpańskim regionie Wysp Kanaryjskich, w ustawie o zapobieganiu i kompleksowej ochronie przed przemocą,która uzupełnia krajowe prawodawstwo Hiszpanii, przewiduje się zapewnienie bezpieczeństwa ofiarom w postaci rozbudowanego systemu świadczeń społecznych: pierwszeństwo w przydziałach lokali z zasobów komunalnych, bezpłatne miejsca w domach i lokalach chronionych oraz schroniskach, nieodpłatna pomoc prawna, medyczna i psychologiczna.
Podsumowanie

Wprowadzenie do polskiego systemu prawnego procedur pozwalających na natychmiastową izolację sprawcy od ofiary przemocy oraz zakazu kontaktowania się sprawcy z ofiarą przemocy w rodzinie napotykało duże trudności, przede wszystkim zastrzeżenia ze strony środowisk prawniczych dotyczące konfliktu pomiędzy zasadą ochrony prawa własności a prawem do ochrony bezpieczeństwa. Zgłaszano także zastrzeżenia co do uprzywilejowania praw ofiar wobec praw sprawców, ponieważ mogłoby to prowadzić do nadużywania prawa do ochrony przez ofiary. Te wątpliwości rozstrzygnięto wprowadzając instrument nakazu izolacji i kontaktu, poddany kompetencji wyłącznie sądów, a nie - jak w innych krajach - prokuratury lub policji. Nakaz ten określony jest w Polsce jako środek zapobiegawczy, zastępujący w określonych przypadkach tymczasowe aresztowanie. Wydaje się więc zasadne już w pierwszym okresie monitorowania funkcjonowania ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, umieszczenie w Krajowym Programie Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie zadania zorganizowania debaty publicznej (seminaria, konferencje międzynarodowe) poświęconej skuteczności działania opisanych wyżej instrumentów w poszczególnych krajach. Mogłaby ona posłużyć jako wstęp do dalszych zmian prawnych w Polsce mających na celu poprawę ochrony ofiar przemocy.